Статья "Национальная цифровая инфраструктура. Выбираем модель управления"

13 апреля 2022, 11:00

1121

В текущей ситуации, когда Россия противостоит беспрецедентному в мировой истории санкционному давлению, в числе прочих антикризисных задач государству стоит оперативно заняться строительством национальной инфраструктуры, в том числе — цифровой, аналогично тому, как американцы в кризисные 30-е годы прошлого века строили дороги. Весь вопрос — в выборе эффективной управленческой модели, поскольку прежняя себя не оправдала и тем более совершенно не подходит в изменившихся с 24 февраля 2022 года условиях. Предлагаем вашему вниманию материал независимого эксперта Валерия Борисова, в котором он делится своим видением решения проблемы.

Национальная цифровая инфраструктура. Выбираем модель управления — Фото: ПЛАС

Переход к цифровой экономике [Под цифровой экономикой в этой статье мы понимаем модель экономики, в которой максимально реализованы все возможности, предоставляемые цифровыми технологиями. — прим. авт.] превратился в общемировую гонку цифровизации, в которой участвуют почти все страны. Это, в общем, неудивительно, поскольку ставки весьма велики. Время перемен — это время возможностей и для многих стран — это шанс улучшить свое положение в глобальной табели о рангах. Успешный переход является необходимым, хотя и недостаточным условием сохранения или усиления конкурентных позиций страны в глобальной экономике.

Фундаментальная особенность цифровой экономики и ее отличие от действующей модели «физической» экономики [В настоящей статье мы используем термин «физический» для ссылки на «физические» осязаемые объекты и процессы, связанные с обработкой таких объектов. Термин «цифровой» применяем к информации («цифровым объектам») и процессам, связанным с обработкой информации. Наконец, термин «материальный» используется для ссылки на любые объекты и процессы материального мира, как физические, так и цифровые. — прим. авт.] в том, что в цифровой экономике все экономические процессы, которые можно перевести в цифровую форму, в такую форму переведены.

Осуществление сделок в цифровой форме открывает возможность совершения юридически значимых экстерриториальных транзакций, а также влечет другие приятные для бизнеса последствия — совершение транзакций в реальном времени, моментальная завершенность многих видов транзакций, которые в аналоговой экономике являются длящимися, непрерывная 24×7 доступность сервисов, полная или частичная автоматизация обработки транзакций и близкая к нулю их стоимость, принципиальная возможность совершения юридически значимых сделок кибернетическими субъектами.

Чтобы цифровые транзакции в рамках национальной экономики были технически возможны, должна существовать соответствующая транзакционная среда — национальная цифровая инфраструктура (НЦИ) в виде совокупности цифровых сервисов, образующих интегрированное цифровое транзакционное пространство в национальном масштабе, обеспечивающее возможность совершения в цифровой форме всех видов сделок.

НЦИ является частью общей технологической инфраструктуры национальной экономики и может рассматриваться как расширение уже существующей технологической инфраструктуры экономики в виде дорожной сети, границ, армии и т. п., проектируемой, развиваемой и поддерживаемой государством в интересах общества.

Поскольку технологическая инфраструктура является фундаментом национальной экономики, постольку НЦИ является фундаментом ее цифровой части, и от нее зависит качество всего «здания» цифровой экономики. Создание эффективной НЦИ, таким образом, является ключевой задачей, решение которой необходимо для построения цифровой экономики.

Существующая технологическая инфраструктура экономики в основном сформировалась в доцифровом «физическом» мире. С одной стороны, эта инфраструктура отражает возможности доцифровых технологий, с другой — потребности физической экономики соответствуют и ограничены возможностями существующей физической инфраструктуры.

Преобразовать физическую технологическую инфраструктуру в цифровую эволюционным путем невозможно из-за фундаментальных различий физической и цифровой экономик, а значит, цифровую инфраструктуру надо создавать с нуля и сразу проектировать под целевую модель цифровой экономики [При этом существующая физическая инфраструктура также может модернизироваться с учетом возможностей цифровых технологий — прим. авт.]. Следовательно, необходимо эффективное управление процессами проектирования и создания НЦИ. Задача создания НЦИ, являясь частью более общей задачи построения цифровой экономики, представляет собой сложнейшую многофакторную проблему, и для ее успешного решения важно, насколько модель управления учитывает особенности НЦИ.

Отметим, что в случае НЦИ управление не сводится к простому проектному менеджменту. Так как речь идет о создании новой цифровой инфраструктуры, модель управления созданием НЦИ должна в первую очередь обеспечить выработку долгосрочного видения целевой архитектуры НЦИ и стратегии ее построения. Конечной целью должно быть именно построение новой модели экономики, основанной на максимальном использовании возможностей, предоставляемых цифровыми технологиями, а не просто внедрение этих технологий в рамках существующей физической модели экономики. Новое создавать всегда труднее, чем совершенствовать существующее. Поэтому в отсутствие правильного стратегического целеполагания велик риск того, что без целевой архитектуры НЦИ цифровая трансформация может свестись к простой цифровизации «всего, что движется».

В этой статье мы анализируем используемый в настоящее время в России подход к цифровой трансформации экономики. Целью анализа является оценка эффективности применяемой модели управления развитием НЦИ. В частности, мы пытаемся ответить на вопросы: «Ведут ли осуществляемые мероприятия к построению полнофункциональной цифровой инфраструктуры?» и «Как надо изменить модель управления, чтобы обеспечить создание НЦИ с необходимыми функциональностью и качеством сервисов?».

Показано, что используемая «ведомственная» модель управления, в которой отсутствует явно выделенный владелец НЦИ, ответственный за долгосрочное целеполагание, обеспеченный компетентными экспертными ресурсами, финансированием и необходимыми властными полномочиями, не может обеспечить выработку содержательной стратегии развития НЦИ и, как следствие, создание НЦИ с необходимой функциональностью.

Предложен системный подход к выбору оптимальной модели управления. Для проектирования и создания НЦИ предложено использовать матричную модель управления, основанную на комбинации централизованного управления развитием инфраструктуры системных цифровых сервисов и НЦИ в целом и децентрализованного управления инфраструктурой прикладных цифровых сервисов.

Структура НЦИ. Основные понятия

Мы рассматриваем НЦИ как сложную гетерогенную систему, состоящую из большого числа различных компонент, в качестве которых выступают провайдеры цифровых сервисов (ПЦС). Под ПЦС мы понимаем совокупность одного или нескольких взаимосвязанных программно- аппаратных комплексов, имеющую одного владельца, в качестве которого может выступать юридическое лицо или ведомство, обеспечивающую предоставление набора цифровых сервисов в какой-либо предметной области. Примером ПЦС является совокупность программно- аппаратных комплексов «ГИС ЖКХ» (см. рис. 1). Цифровые сервисы ГИС ЖКХ относятся к такой весьма специальной области, как оплата услуг ЖКХ. Как следствие, проектирование и создание ПЦС, входящих в ГИС ЖКХ, требует участия специалистов, обладающих знаниями в этой области.

ПЦС организованы в домены цифровых сервисов, где под доменом мы понимаем группу взаимосвязанных ПЦС, как правило, относящихся к одному сегменту экономики, находящихся под управлением одного владельца. Владелец домена осуществляет управление доменом, в том числе определяет стратегию его развития; проектирует архитектуру; обеспечивает разработку, внедрение и эксплуатацию ПЦС, входящих в домен. Примером домена является совокупность ПЦС, предоставляющих цифровые сервисы в области налогообложения, под управлением Федеральной налоговой службы (см. рис. 2).

Финансирование работ по развитию доменов осуществляется их владельцами. Часто активности по созданию отдельных ПЦС входят в состав различных проектов, например, осуществляются в рамках национальной программы по построению цифровой экономики.

Полное множество ПЦС, входящих в НЦИ, может быть разделено на два подмножества, объединяющие ПЦС с разными свой ствами — прикладные и системные ПЦС.

Под системными понимаются ПЦС, предоставляющие неспецифичные, т. е. не относящиеся к определенной прикладной предметной области, цифровые сервисы общего назначения, такие как сервис передачи цифрового сообщения. Отличительная особенность системных ПЦС состоит в том, что благодаря неспецифичности для управления ими не требуется компетенции в какой-либо определенной прикладной области.

Под прикладными понимаются ПЦС, связанные с определенной предметной областью. Прикладной ПЦС, как правило, имеет одного «профильного» владельца в лице ведомства, ответственного за развитие соответствующего сегмента экономики, либо крупной компании, работающей в этом сегменте. Цели и задачи развития прикладных ПЦС связаны с прикладными задачами, находящимся в зоне ответственности и интересов владельца домена. Примером прикладной ПЦС является рассмотренная выше совокупность цифровых сервисов, связанная с оплатой услуг ЖКХ (ПЦС «ГИС ЖКХ»).

С учетом выделения подмножеств системных и прикладных ПЦС НЦИ может быть представлена в виде стека цифровых сервисов, включающего два уровня [Строго говоря, есть еще уровень технической инфраструктуры, к которому относятся ПЦС, предоставляющие технические сервисы, связанные с ИТ-оборудованием — прим. авт.] (см. рис. 3): (1) инфраструктура системных цифровых сервисов, объединяющая системные ПЦС, и (2) инфраструктура прикладных цифровых сервисов, объединяющая прикладные ПЦС.

Системные ПЦС, входящие в состав НЦИ, взаимосвязаны, так как используют сервисы друг друга. Системные ПЦС на высоких уровнях могут вызывать сервисы системных ПЦС на более низких уровнях. Возможны взаимодействия между ПЦС на одном уровне.

Чтобы перекрестное использование цифровых сервисов системных ПЦС было технически возможно, цифровые сервисы должны быть операционно совместимы, в частности, использовать общие модели сущностей, единую систему стандартов в отношении структуры и форматов данных, сервисных интерфейсов и протоколов. Перекрестное использование сервисов создает зависимости между системными ПЦС, превращая их совокупность в связанную систему.

Взаимозависимость системных ПЦС влияет на выбор оптимальной модели управления. Благодаря связности совокупность системных ПЦС приобретает новое качество, не получаемое простым сложением качеств отдельных ПЦС, и начинает вести себя как отдельный неделимый объект управления. Это приводит к тому, что фокус с управления отдельными ПЦС смещается на управление всей совокупностью ПЦС.

Прикладные ПЦС, как и системные, могут пользоваться сервисами других ПЦС, но картина взаимозависимости выглядит по-другому. Прикладные ПЦС, как правило, используют сервисы системных ПЦС. Взаимозависимости внутри одного домена, поскольку входящие в него ПЦС относятся к одному сегменту экономики, также могут быть достаточно сильными.

Напротив, горизонтальные междоменные взаимодействия прикладных ПЦС в большинстве случаев слабые и могут не приниматься во внимание. Сложная картина зависимостей делает прикладные ПЦС нетривиальным объектом управления и требует более сложных решений.

Действующая модель управления НЦИ

При анализе реализуемых в РФ в настоящее время программ по цифровой трансформации экономики обращает на себя внимание, что в действующей модели управления НЦИ в целом не рассматривается как отдельный объект управления. Не определен единый владелец НЦИ, не поставлена задача выработки долгосрочного видения архитектуры НЦИ. Ее просто не перед кем поставить, финансирование и компетентные ресурсы адресно на эту задачу не выделяются. Ответственность за создание отдельных компонент НЦИ распределена между различными ведомствами.

В отсутствие поставленных извне стратегических целей и ресурсов, выделенных на их достижение, ведомства, обязанные отчитываться об успешной реализации проектов перед вышестоящими органами, предпочитают не подвергать себя излишним рискам, которые неизбежно возникли бы в случае выдвижения ведомством правильных и трудно достижимых целей, и фокусируются на постановке и реализации быстро решаемых частных задач, как правило, отражающих сиюминутные узковедомственные интересы.

Если нет общего целеполагания, то нет и понятных критериев «правильности» и «успешности» и, как следствие, нет основы для создания эффективного механизма координации и контроля ведомств, участвующих в развитии НЦИ. Критерием успешности часто становится полнота и своевременность освоения бюджетов и сдача в срок хоть чего-то, а не функциональность и качество создаваемых цифровых сервисов.

Из-за отсутствия единой для всех участников процесса создания НЦИ цели и основанной на ней комплексной стратегии развития НЦИ движение становится нескоординированным, каждый участник процесса видит только свои узкие цели, сам себе ставит задачи, исходя из своих интересов, возможностей и ограниченного видения «поля игры». В результате такого процесса формируется фрагментарная функционально неполная НЦИ, с операционно несовместимыми трудно интегрируемыми ПЦС.

Целевая модель управления НЦИ

Рассмотрим общие принципы определения оптимальной модели управления. Описанный ниже подход основан на очевидном утверждении, что выбор модели управления каким-либо объектом зависит от особенностей этого объекта, верном как для простых неделимых объектов, так и для сложных композитных систем.

В случае многокомпонентных систем можно выделить два фактора (измерения), разнонаправленно влияющих на выбор модели управления, — связность системы и специфичность компонент.

Под специфичностью мы понимаем степень принадлежности компоненты системы к какой-либо прикладной предметной области. Сильная специфика требует от владельца компетенций в соответствующей области. Примером специфичной компоненты является ГИС ЖКХ. На другой стороне спектра по измерению специфичности — неспецифичные предметно нейтральные, не связанные с какой-либо предметной областью компоненты, развитие которых не требует специальных компетенций. Примером неспецифичной компоненты является Единая биометрическая система (ЕБС).

Совокупность компонент характеризуется таким параметром, как однородность. Многокомпонентная система является однородной, если все ее компоненты неспецифичны или все специфичны, но относятся к одной предметной области. Если в составе системы есть специфичные компоненты, относящиеся к двум или более разным предметным областям, или специфичные и неспецифичные компоненты, то система неоднородна.

Рассмотрим теперь второе измерение — связность. Система признается связной, если ее компоненты взаимозависимы. Причины взаимозависимости могут быть различными. Наиболее очевидная — взаимодействия между компонентами через перекрестное использование сервисов. Также взаимозависимость компонент может возникать, если на систему накладываются какие-то требования, например, полной функциональности или неизбыточности.

Выбор оптимальной модели управления для многокомпонентной системы зависит от местоположения системы в пространстве «специфика — связность». Проиллюстрируем сказанное на примере нескольких крайних случаев. В случае однородной несвязной системы, состоящей из специфичных или неспецифичных компонент, для управления может использоваться как децентрализованная [Под децентрализованной моделью управления мы понимаем ситуацию, когда у каждой компоненты есть владелец, обладающий компетенциями в соответствующей предметной области и ресурсами, отвечающий за его развитие, и между собой владельцы разных компонент не координируются. В случае централизованной модели система рассматривается как один неделимый объект управления с одним владельцем, отвечающим за развитие всей системы в целом, у отдельных же компонент, составляющих систему, своих владельцев нет — прим. авт.], так и централизованная модель.

Появление даже слабой взаимозависимости между компонентами системы приводит к тому, что последняя начинает вести себя как единый объект управления и децентрализованная модель становится неприменимой, так как разделение взаимозависимых компонент между различными владельцами затруднило бы координированное проектирование и развитие системы. Таким образом, в случае однородной связной системы оптимальной является централизованная модель с одним общим владельцем для всех компонент, которыми тот может управлять благодаря однородности.

Рассмотрим теперь другой крайний случай — несвязанную гетерогенную систему, состоящую из специфичных компонент. В этом случае централизованная модель управления с одним общим владельцем, очевидно, неприменима, так как он физически не может обладать всеми компетенциями, необходимыми для различных типов компонент. Для такой системы оптимальной является децентрализованная модель, когда управлением развитием каждого типа компонент занимается владелец, обладающий соответствующими компетенциями. Благодаря несвязности тот факт, что разные компоненты или однородные группы компонент управляются независимо разными владельцами, которые не координируются друг с другом, не снижает эффективности управления.

Крайние случаи в реальной жизни встречаются редко, чаще приходится иметь дело со смешанными ситуациями в виде гетерогенных связных систем, включающих различные специфичные и взаимозависимые компоненты. К таким системам невозможно в чистом виде применить ни централизованную, ни децентрализованную модели управления.

В случае гетерогенных связанных систем оптимальная модель управления должна каким-то образом учитывать как специфичность компонент, так и связность системы. Поскольку указанные факторы имеют разнонаправленное влияние на выбор модели управления — специфичность требует децентрализации, связность — централизации, — возникает необходимость выбора между двумя моделями управления. Решение в любом случае имеет компромиссный характер, и то, к какой из моделей, централизованной или децентрализованной, будет ближе оптимальная модель, зависит от соотношения силы связаности и уровня специфичности. Возможные варианты показаны на рис. 4.

Мы предлагаем в случае систем со сложной структурой (сильно связанные, гетерогенные, включающие специфичные компоненты) использовать матричную модель управления, под которой мы понимаем комбинацию из нескольких одновременно применяемых моделей управления, структурированную с учетом состава, свой ств и взаимозависимостей компонент, входящих в систему.

Для определения оптимальной структуры матричной модели управления полное множество компонент системы предлагается декомпозировать на однородные группы, состоящие из компонент с одинаковой спецификой (относящиеся к одной или близким предметным областям), близкие с точки зрения выбора владельца и модели управления. Так, например, все неспецифичные компоненты должны быть объединены в одну группу. Аналогично в одну группу могут быть объединены компоненты, относящиеся к одной предметной области, которые можно передать под управление одного профильного владельца. Как отдельный объект управления также может рассматриваться вся система в целом.

Для каждой однородной группы компонент применяется централизованная модель управления с одним владельцем, обладающим компетенциями в предметной области, к которой относятся компоненты, входящие в группу.

Применим описанные выше общие принципы структурирования модели управления к НЦИ. Прежде всего отметим, что определению неспецифичных компонент хорошо соответствуют системные ПЦС, нейтральные по отношению к области деятельности. Аналогично определению специфичных компонент соответствуют прикладные ПЦС, связанные с определенными сегментами экономики или областями деятельности.

В соответствии с подходом, описанным выше, из-за сильной взаимозависимости системных ПЦС объектом управления должна быть полная совокупность таких ПЦС, т. е. инфраструктура системных ЦС в целом, а не отдельные ПЦС. Из этого, в частности, вытекает необходимость комплексного проектирования всей инфраструктуры системных ЦС как иерархически организованной, функционально полной, неизбыточной совокупности операционно совместимых цифровых сервисов. Таким образом, для инфраструктуры системных ЦС оптимальной является централизованная модель управления с одним владельцем. Для организации максимально эффективного управления все системные ПЦС должны быть объединены в один домен [В некоторых случаях может быть целесообразно включение в состав домена прикладных ПЦС. Вопрос должен решаться индивидуально с учетом всех факторов (взаимозависимости ПЦС и т. п.) — прим. авт.], что позволит более эффективно осуществлять управление общей архитектурой, совместимостью, функциональной полнотой и неизбыточностью сервисов.

Учитывая ключевое значение инфраструктуры системных ЦС для НЦИ, правильный выбор владельца этой инфраструктуры имеет принципиальное значение. Предоставляя общие сервисы, не связанные с определенной предметной областью, инфраструктура системных ЦС должна быть нейтральной по отношению к ведомственным и корпоративным интересам и сегментам, равно удовлетворять потребности и обеспечивать равное представление интересов всех потребителей цифровых сервисов. Такую нейтральность можно обеспечить, только если владелец инфраструктуры системных ЦС равноудален от всех потребителей ЦС и представляет общенациональные интересы, а не интересы отдельных ведомств и сегментов экономики.

Чтобы иметь возможность решить стоящую перед ним задачу проектирования и развития инфраструктуры системных ЦС, владелец такой инфраструктуры должен быть обеспечен достаточными ресурсами экспертов с компетенциями во всех затрагиваемых областях, финансовыми ресурсами и властными полномочиями. Очевидно, что существующие ведомства не могут быть владельцем инфраструктуры системных ЦС, т. к. ни одно из них не может считаться полностью нейтральным. С другой стороны, частные компании не подходят по критерию наличия властных полномочий и финансовых ресурсов и, кроме того, в большинстве случаев не могут считаться нейтральными. Таким образом, с точки зрения перечисленных выше критериев оптимальным владельцем инфраструктуры системных ЦС является специализированная государственная структура (условно назовем ее «Центр развития НЦИ»), не аффилированная с существующими ведомствами, какими-либо сегментами экономики или участниками процессов цифровой трансформации.

Рассмотрим теперь управление инфраструктурой прикладных ЦС. Как отмечено выше, инфраструктура прикладных ЦС представляет собой слабо связанную совокупность специфичных ПЦС. Взаимозависимости между прикладными ПЦС возможны, но, как правило, возникают между ПЦС, относящимися к одной предметной области или сегменту экономики. В соответствии с принципами организации управления, описанными выше, оптимальной для инфраструктуры прикладных ЦС является матричная модель управления.

Для структурирования матричной модели множество ПЦС, составляющих инфраструктуру прикладных ЦС, должно быть декомпозировано на однородные с точки зрения управления домены (группы) ПЦС с объединением в один домен всех ПЦС, относящихся к одной предметной области. Для каждого домена применяется централизованная модель управления с одним владельцем, который отвечает за управление развитием своего домена, включая долгосрочное целеполагание и разработку стратегии.

При описанном подходе к совокупности доменов, составляющих инфраструктуру прикладных ЦС, применяется децентрализованная модель, и домены управляются их владельцами независимо. При этом не учитываются взаимозависимости между ПЦС, входящими в разные домены, и взаимодействия между прикладными и системными ПЦС. Чтобы устранить этот недостаток, предлагается расширить модель управления, включив в нее НЦИ в целом как отдельный объект, управление которым предлагается доверить Центру развития НЦИ, наделив его необходимыми властными полномочиями по отношению к владельцам доменов прикладных ПЦС. Итоговая модель управления показана ниже (Рис. 5):

Управление развитием инфраструктуры системных ЦС и НЦИ в целом централизованно и осуществляется специально созданным Центром развития НЦИ.

Управление развитием инфраструктуры прикладных ЦС осуществляется по децентрализованной модели, в рамках которой прикладные ПЦС группируются в однородные домены, каждым из которых управляет профильный владелец. Координацию и контроль развития доменов прикладных ПЦС обеспечивает Центр развития НЦИ, которому в этих целях предоставляются необходимые властные полномочия по отношению к другим участникам процесса создания НЦИ, в частности, владельцам доменов прикладных ПЦС