Электронное правительство, бизнес и человек. Польза и риски интеграции электронных услуг

В своем выступлении на 2-м Международном Форуме «Дистанционные сервисы и платежи. Россия и СНГ 2011», организованном и проведенном журналом «ПЛАС», Евгений Зиндер, президент Фонда ФОСТАС («Фонд поддержки системного проектирования, стандартизации и управления проектами»), привлек внимание к начавшемуся процессу интеграции государственных услуг «электронного правительства» и коммерческих финансовых и торговых услуг, к особенностям связей, возникающих благодаря этому между государством, бизнесом и гражданином, к перспективам трансформации рынка интегрированных дистанционных услуг, а также проанализировал преимущества и риски разных вариантов интеграции.

Процесс создания и внедрения электронного правительства с самого начала предполагал налаживание новых связей между государством, бизнесом и гражданином. В архитектурных моделях электронного правительства выделялись четыре типа связей: между государственными службами и гражданами (government-to-citizen, G2C), государством и частными компаниями (government-tobusiness, G2B), государственными организациями и их сотрудниками (government-to-employee, G2E) и, наконец, между различными государственными органами и уровнями государственного управления (government-to-government, G2G).

Читайте также:

Цифровой рубль может обеспечить трансгран при поддержке ЦБ дружественных стран – результаты ПЛАС-Опроса

Поддержка этих связей продолжает развиваться, однако отношения между перечисленными субъектами стали выходить за рамки электронного правительства, в частности, начала активно развиваться интеграция государственных и коммерческих услуг. Можно прогнозировать, что эта интеграция окажет существенное влияние как на практику, так и, в известном смысле, на философию быстрорастущего сектора дистанционных услуг (информационных, торговых и т. д.), а также на сферу разработки и поставки ИКТ-решений для поддержки этих услуг (электронных карт, платежных терминалов, информационных киосков и др.).

Место гражданина в архитектуре e-Government и электронного региона

Интеграция государственных и коммерческих услуг в зависимости от выбранного способа интеграции может оказывать разное влияние на развитие дистанционных услуг. Для выявления возникающих вариантов сначала подробнее остановлюсь на высокоуровневых моделях архитектуры «электронного региона». 

Электронный регион (ЭР) связан со всеми сторонами жизни субъекта РФ и является своего рода территориальной частью информационного общества. На приведенной схеме показано, что ЭР включает в свой состав e-government, но наравне с другими «вертикальными» сегментами: электронным образованием, электронной медициной, электронной коммерцией и другими «лепестками» модели-ромашки. ЭР включает и «горизонтальные» сегменты, показанные концентрическими кольцами. Эти сегменты представляют собой ресурсы, общие для всех или многих вертикальных сегментов: базовая ИКТ-инфраструктура, средства интеграции (документооборота, приложений), межотраслевые прикладные сервисы и системы, а также разделяемые информационные ресурсы. В этот перечень могут входить общие средства обеспечения информационной безопасности и другие общие сервисы. Принципиально важно, что в центре модели находится конечный пользователь. 

С 2004 года, когда мне довелось в первый раз предложить эту модель-ромашку, ее адекватность задачам и рациональной схеме развития ИКТ постоянно подтверждается. Число лепестков-отраслей в ней может меняться, но подтверждается тот факт, что электронные услуги сквозным образом проникают во все области деятельности. При этом модель наглядно показывает:

• • равнозначное положение разных отраслей-лепестков относительно конечных пользователей;
• • необходимость главенствования реальных потребностей граждан (и их предприятий) над отдельными ИКТ-инициативами;
• • назначение горизонтальных сегментов, служащих интеграции сервисов отдельных «лепестков» в полезные конечному пользователю комплексные услуги.

Участникам любого проекта, связанного с развитием электронных услуг, полезно смотреть на эту модель глазами гражданина – потребителя услуг. Нужно учитывать, что потребителю, в принципе, безразлично, к какому сегменту-лепестку или нескольким лепесткам приписали нужную ему услугу. Ему в каждой ситуации нужно решить свою конкретную проблему, желательно избегая необходимости обращаться сразу в несколько государственных ведомств одной или разных отраслей. 

Поскольку гражданин является потребителем услуг не только электронного правительства, но и различных коммерческих электронных отраслей, становится понятно, что его интересы должны учитываться всеми субъектами – участниками проектов развития дистанционных услуг.

Архитектурные правила, на которых полезно основывать развитие

Развитие электронных услуг для всех заинтересованных лиц будет более гармоничным и продуктивным, если будет основано на ряде архитектурных правил, в том числе вытекающих из рассмотренной модели. Остановлюсь подробнее на нескольких. 

Правило первое: гражданин не заинтересован в «зоопарке» интерфейсов, терминалов и других устройств, в различении способов получения услуг в разных сегментах информационного общества или электронного региона. 

Правило второе: основой для благополучия сферы «электронных услуг» (в том числе рынка коммерческих услуг) и ее участников является та польза, которую услуги могут принести гражданину. 

Правило третье: принцип эффективности затрат на электронное правительство не противоречит самоокупаемости УЭК или сети инфоматов (при условии исключения «коррупционной окупаемости» и при обеспечении добросовестной конкуренции поставщиков!). 

Правило четвертое: стандартизация и унификация решений необходимы для исключения «зоопарков», однако они не означают подавления конкуренции, но должны задавать для нее правила цивилизованной игры. 

Тему, которую я предложил в настоящем выступлении, хорошо дополняет обсуждение участников 6-й международной конференции «E-Government 2011: единая инфраструктура и новые стандарты», которая проходила с 26 по 27 апреля 2011 г. в Москве. Приведу некоторые итоги обсуждения. 

Во-первых, было признано, что наличие здоровой конкуренции поставщиков, операторов и других участников рынка, участвующих в формировании электронного правительства, очень важно, иначе качество предоставляемых гражданину услуг резко снижается. Не менее важны открытость проектных процессов и бюджетов при реализации проектов высокого уровня значимости, их независимый контроль со стороны экспертов, граждан и компаний, например, контроль используемых методов информационной безопасности (в качестве примера разбирался проект УЭК). 

Во-вторых, сегодня в России уже имеются обширные и достаточно быстро развивающиеся сети конечных устройств, построенные на основе электронных карт гражданина, инфоматов, других терминалов самообслуживания, а также комплексы реализуемых на их базе услуг. Уже сегодня в рамках этих услуг интегрируются требования разных отраслей информационного общества. Пример: объявлено, что в терминале «Ростелекома», так называемом инфомате, помимо государственных услуг будут предоставляться не только государственные, но и коммерческие услуги, например, платная услуга доступа к Интернету. Данный пример демонстрирует интеграцию с коммерческими услугами, осуществляемую со стороны государственного сектора. Интеграцию, выполняемую с другой стороны, демонстрируют терминалы многих банков, дающие возможности доступа к муниципальным услугам. 

Отсюда вытекает требование к созданию интегральных средств доступа к услугам, предоставляющих альтернативу имеющемуся сегодня на российском рынке «зоопарку» сервисов, карточек, терминалов, лабиринтов платежных систем, информационных киосков и т.д. Нужно создавать такие устройства и сервисы, интегрирующие техническую, коммуникационную среду, которые смогут взять на себя роль «универсального окна» в мир услуг. Такие потребности гражданина вполне естественны, и, в свою очередь, стимулируют процесс интеграции и конвергенции услуг. 

Конечно, при этом надо давать ответ и на следующий вопрос: имеется ли в госуслугах и способах их предоставления что-то столь органически особое, что может помешать этому процессу? Однако никаких принципиальных особенностей такого рода не обнаруживается: в коммерческих системах предоставления услуг также существует юридическая ответственность и юридически значимые документы и действия, существует проблема хранения и обработки персональных данных. После выхода закона об ЭЦП в новой редакции это стало еще более очевидным.

Развитие связей между субъектами и варианты интеграции государственных и коммерческих услуг

«Модель-ромашка» высокоуровневой архитектуры электронного региона с позиций целевых пользователей (граждан, туристов, представителей предприятий и др.)

Развивая архитектурный взгляд на электронные правительства и электронные регионы, стоит более подробно рассмотреть развитие связей между государством, бизнесом и гражданином. Прежде в архитектурных моделях рассматривались так называемые бинарные связи: между гражданином и электронным правительством, между покупателем и бизнесом и т. д. 

Однако, как уже говорилось, гражданину и покупателю гораздо удобнее универсальным способом рассматривать дистанционные услуги и электронного правительства и бизнеса. В этом случае бинарные связи превращаются в многосторонние, что означает необходимость разработки общего, интегрирующего стандарта на интерфейс предоставления услуг разных типов. А это, в свою очередь, формирует условия для выделения сектора, обеспечивающего предоставление дистанционных услуг всех типов, в самостоятельный сектор деятельности. 

Но интерфейс – «дорога с двухсторонним движением», и очень важно, как поведут себя другие два субъекта – государство и бизнес. Эксперты, традиционно занимающиеся электронным правительством, высказывают определенную тревогу. Так, по их мнению, порядок включения коммерческих услуг в «пакет услуг», предоставляемых терминалами электронного правительства, может создавать определенные преференции организации – поставщику услуг. Вместе с тем в случае, когда человек обращается за этими услугами со своего личного компьютера, подобные тревоги не звучат, возможно, по той причине, что в этом случае человеку не предъявляются подобные «пакеты» и он имеет возможность в полной мере реализовывать свободу выбора. Возможно, понадобится специальный свод правил, которым должны следовать субъекты нового сектора рынка. 

Теперь несколько слов о том, какие риски существуют в разных «рыночных» вариантах интеграции государственных и коммерческих услуг и каковы преимущества каждого из них. 

Первый вариант интеграции услуг – поглощение в стиле агрессивного конкурентного поведения. Ярким примером может послужить покупка сервиса Skype компанией Microsoft. Естественно, по завершении сделки Microsoft интегрирует сервисы Skype в свою структуру. 

Вполне логично, что подобные агрессивные варианты интеграции приносят отдельным субъектам свой эффект на определенный период времени благодаря контролю большего сегмента рынка. Вместе с тем события последних лет не раз наглядно показали, что в конечном итоге подобная модель очень часто приводит к стагнации, а порой и к более тяжелым последствиям. Будем следить за судьбой сервиса Skype. 

Второй вариант интеграции услуг базируется на основе концепций расширенного предприятия и социально ответственного маркетинга, предусматривающих широкую кооперацию. В качестве классического примера можно привести интеграцию сервисов конкурирующих коммерческих авиаперевозчиков, отелей и компаний других типов, давно и достаточно хорошо отладивших предоставление комплексных, интегрированных услуг. При наличии хорошо спланированной архитектуры использование подобной модели интеграции приносит пользу всем участникам такого равноправного партнерства за счет увеличения размера «общего пирога». 

Другой полезный эффект второго варианта интеграции – это получение доступа к уже готовым сервисам, минимизация затрат на их сопровождение и пр. 

Важно отметить, что в рамках подобного варианта индивидуальность каждого партнера в той или иной мере сохраняется, в том числе за счет индивидуализации интерфейсов работы пользователя с каждым партнером. Однако в этой области лежат и основные риски такого варианта. Известно, что скорость движения флотилии не может превышать скорость самого медленного корабля. Поэтому скорость развития каждого отдельно взятого партнера должна будет зависеть от скорости развития всей партнерской сети, инфраструктуры и от общего способа предоставления услуг. Кроме того, участникам такого партнерского проекта необходимо будет приложить достаточно существенные моральные, интеллектуальные и технические усилия для разработки и внедрения общих стандартов работы в партнерской сети. Однако пример тех же авиаперевозчиков показал положительные стороны этой меры. 

В заключение хочу отметить, что тем организациям (будь то органы государственного управления или коммерческие компании), которые намерены активно и долгосрочно вести свою деятельность, имеет смысл поработать над архитектурами интеграции в равноправных партнерских средах. Как лучше формировать такие архитектуры – это вопрос специального архитектурного проектирования и способности договариваться!

Электронное правительство в России

«Электронное правительство» (e-Government) – способ организации деятельности органов государственного управления, обеспечивающий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности органов управления за счет широкого применения ИКТ. Федеральный, региональный и муниципальный уровни управления могут объединяться в интегрированное электронное правительство, которое должно обеспечивать оперативность и удобство получения услуг и информации, сохраняя при этом записанную в Конституции РФ самостоятельность правительств этих трех уровней управления. 

Идея электронного правительства обсуждается в России около 10 лет. Несколько меньше времени идут работы по его реализации. Первой масштабной программой в этой области стала Федеральная целевая программа «Электронная Россия», направленная на внедрение технологий электронного правительства и действовавшая в Российской Федерации в 2002–2010 гг. В 2009 г. был передан в эксплуатацию web-портал www.gosuslu-gi.ru. В недалеком будущем предполагается начало массового использования Универсальных электронных карт (УЭК), предназначенных для поддержки функций удаленного доступа граждан к госуслугам. Компания «Ростелеком», назначенная Правительством РФ единственным исполнителем мероприятий Госпрограммы «Информационное общество (2011–2020 гг.)» по реализации инфраструктуры электронного правительства, заключила соглашение о стратегическом партнерстве с Банком Москвы и Альфа-Банком. В его рамках «Ростелеком» обеспечит технологическую возможность записи на банковские карты электронной цифровой подписи (ЭЦП), после чего карты можно будет использовать для авторизации пользователей портала www.gosuslugi.ru, а также для оплаты пошлин и штрафов. Однако возможности УЭК, так же как и инфоматов «Ростелекома», не ограничиваются их исходным назначением, они стали распространяться на более широкую область, чем электронное правительство.