Грани инноваций и регуляторный арбитраж. Итоги круглого стола

Вопросы для обсуждения на круглом столе:

• Где проходит грань между созданием нового и использованием «лазеек» в нормативных актах? Как в рамках усложняющегося контекста разделить допустимые методы развития финансовых услуг в рамках добросовестной конкуренции и факты регуляторного арбитража?

• Каковы условия допустимости и критерии недобросовестности «бесплатных» услуг, в том числе при пакетировании финансовых услуг (например, при агентских продажах), перекрестном финансировании, каково их влияние на конкуренцию?

• Участники круглого стола

  • Эльман Мехтиев, СРО «МиР»/СРО «НАПКА» - модератор

  • Виктор Достов, Ассоциация участников рынка электронных денег и денежных переводов

  • Андрей Емелин, Национальный Совет Финансового Рынка

  • Сергей Колганов, Банк России

  • Людмила Куприянова, Экспобанк

  • Андрей Лисицын, РСПП

  • Алексей Маслов, Ассоциация банков России

  • Мария Михайлова, Национальная платежная ассоциация

  • Роман Прохоров, Ассоциация «Финансовые инновации»

  • Павел Самиев, ОПОРА РОССИИ

  • Ольга Сергеева, ФАС России

  • Павел Шуст, Ассоциация участников рынка электронных денег и денежных переводов

  • Танзила Яндиева, Экспобанк

   

  Выводы по итогам круглого стола

  1. Выработка механизмов урегулирования регуляторных арбитражей требует предварительной проработки самого понятия регуляторного арбитража – отделения противоправной деятельности, которая может быть классифицирована по формальным признакам и требует соответствующего реагирования финансового, антимонопольного регулятора или иных инстанций, от случаев, когда на формальном уровне нарушения не происходит, и, соответственно, требуется анализ и экспертиза, чтобы определить, действительно ли происходит нарушение, какие причины к нему привели и требуется ли принимать какие-либо меры.

   

  2. Помимо непосредственного «умысла» конкретного участника рынка и «пробелов»\«уязвимых мест» в регулировании у регуляторных арбитражей может быть множество источников и причин:

  • Недостаточная квалификация в области регулирования финансовой сферы у авторов бизнес-моделей оказания услуг;

  • Высокие требования к традиционным участникам финансового рынка, автоматически распространяющиеся на многие оказываемые ими услуги, и отсутствие соответствующих требований к участникам смежных рынков, начинающих оказывать сходные с регулируемыми услуги;

  • Доминирующее положение крупных игроков, в том числе в силу регуляторных требований и ограничений, создающее непреодолимые барьеры для входа на рынок для новых и невозможность конкуренции для иных участников;

  • Отсутствие специфического регулирования для отдельных (прежде всего, новых) способов оказания услуг, использования технологий;

  • Правомочность получения услуг (к примеру, дистанционно) у участников рынка из иных юрисдикций с иными нормами регулирования и т.д.

  В связи с множественностью причин представляется, что не существует и невозможно выработать универсальный инструмент урегулирования ситуаций, приводящих к «арбитражу». Каждая ситуация должна анализироваться отдельно и требовать собственных мер, при том – в зависимости от результатов анализа – не только «запретительных», но и «разрешительных».

   

  3. Регуляторный арбитраж как явление в определенной степени является следствием недостаточной формализации регуляторных норм. При этом, с одной стороны, формализация как процесс нормотворчества имеет долгосрочный характер и не всегда может оперативно реагировать на рыночные новации. С другой же стороны, очевидно, что формализация работает до определенной степени – полностью формализовать деятельность с учетом постоянных изменений невозможно.

   

  В дополнение к существующим требуется формирование более гибких инструментов анализа и реагирования, в том числе, с вовлечением участников рынка и профильных объединений как носителей рыночной экспертизы.

   

  4. Субъектами регуляторного арбитража являются зачастую участники смежных рынков, которые подпадают под иное регулирование и наблюдение иного регулятора, чем сегмент рынка, в котором наблюдается арбитраж. Минимизации этого должен способствовать переход от «институционального» к «функциональному» принципу регулирования – предметом регулирования, установления правил и надзорных требований должны быть виды деятельности, а не осуществляющие их субъекты.

   

  5. Требуется дальнейшее развитие регуляторных «песочниц» как инструментов апробации регулятором рыночных инноваций. Однако «песочницы» вовлекают только те проекты, в которых авторами осознается необходимость приведения бизнес-модели в соответствие профильному регулированию.

   

  Необходимо обеспечить доступ к регуляторной экспертизе и для тех проектов, у авторов которых отсутствует в достаточной степени компетенция в области финансового регулирования. Участники рынка и профильные объединения готовы в определенной степени выполнять данную функцию.

  Отдельные тезисы участников круглого стола

  

Ольга Сергеева, ФАС

Описывая критерии, применяемые при оценке случаев регуляторного арбитража и его воздействия на конкуренцию, Ольга Сергеева указала, что помимо экономических показателей они включают и соответствие деятельности правилам – «требованиям законодательства, обычая делового оборота, либо требованиям добропорядочности, разумности и справедливости». Последние случаи, где формальные критерии оценки не определены однозначно и являются предметом дискуссии, оказываются затруднительными. «Термины «добропорядочность», «разумность» и «справедливость» законодательно не закреплены. Они используются в соответствии с их общим значением в русском языке. Эти требования отражают морально-этическую оценку поведения участников рынка. И при этом эти требования в значительной мере зависят от представлений в обществе в конкретный момент времени. Соответственно, эти представления могут меняться в зависимости от изменения таких представлений».

Сергей Колганов, Банк России

Сергей Колганов видит проблему сходным образом. Формализация в регулировании возможна лишь до определенной степени: оно задает «некий вектор, верхнеуровневое, тезисное определение, основные базовые принципы…, чтобы участники рынка могли определить «дух» … закона».

Один из выходов здесь – «это внесение изменений в законодательство. Но это процесс небыстрый. Кроме того, как бы мы ни пытались законодательно все урегулировать, закон не сможет учесть всех возможных вариантов. … В данном случае стоит рассуждать о некоем мотивированном суждении».

Сергей Колганов проиллюстрировал данный тезис примером Информационного письма Банка России в адрес микрофинансовых организаций.

Представители ФАС России и Банка России сошлись во мнении, что «если рынок видит проблему в определённом поведении участников рынка, то очень важно донести эту позицию до регуляторов и в тех случаях, когда, на первый взгляд, проблема может казаться неочевидной, достаточно подробно, обстоятельно и даже скрупулёзно в каких-то моментах объяснить влияние этого поведения на рынок и конкуренцию».

Андрей Емелин, Национальный Совет Финансового Рынка

Андрей Емелин считает, что квалификация арбитражам должна даваться через «стандартный оценочный механизм», в качестве которого может выступать, например, регуляторная «песочница» Банка России и «экспериментальные правовые режимы» Минэкономразвития. «И тот, и другой механизм – многоцелевые, предназначены, в том числе, для оценки инноваций, которые непонятно как квалифицировать. Но они же могут применяться и для оценки правомерности или неправомерности использования способа оказания финансовой услуги».

Роль профессиональных объединений, по его словам, может заключаться в том, чтобы «инициировать рассмотрение того или иного механизма или схемы на площадке Банка России или ЭПР, чтобы принятое решение квалифицировало данные действия как допустимые или недопустимые в нашем правопорядке».

Роман Прохоров, Ассоциация «Финансовые инновации»

Роман Прохоров считает, что более эффективным, чем «песочницы», было бы применение института саморегулирования. «С моей точки зрения, «песочницы», при всем к ним уважении, это все-таки подразделения регуляторов. А я был и остаюсь адептом саморегулирования. Если мы сами как участники рынка не выработаем подходы и не будем их продвигать, то «песочниц» недостаточно, чтобы эту ситуацию урегулировать».

Мария Михайлова, Национальная платежная ассоциация

Мария Михайлова также считает, что, по крайней мере на начальном этапе работы с ситуацией регуляторного арбитража следует задействовать возможности профессиональных объединений для осуществления предварительной экспертизы. Участники рынка располагают большими возможностями, чем регулятор, по сбору «первичной информации» - отслеживанию происходящего в их конкурентном окружении. «Стоит обсудить и возможно сделать кодекс по поводу «разумности, добропорядочности и справедливости» и по поводу того, что такое «правила делового оборота», насколько эти принципы нарушаются, пытаться анализировать и, наверное, даже институционализировать эту экспертизу, чтобы это общественное мнение что-то значило для регулятора».

Алексей Маслов, Ассоциация банков России

Алексей Маслов, коснувшись вопроса саморегулирования, указал, что, по его мнению, «оно потребует больших вложений со стороны всех участников для того, чтобы это работало правильно, и чтобы потребитель выигрывал».

Андрей Лисицын, РСПП

А Андрей Лисицын считает, что в любом случае регулятор должен сохранять за собой роль арбитра при вынесении решений относительно регуляторного арбитража. «В этой теме всегда возникает проблема, что, какой бы общественный орган или институт не формулировал позицию по тем или иным вопросам, всегда будет восприниматься, что это одна часть рынка пытается бороться с другой частью рынка. Здесь нужен арбитр. И в нашей континентальной системе в этой роли воспринимается как более эффективной соответствующая деятельность регулятора».

Виктор Достов, Ассоциация участников рынка электронных денег и денежных переводов

Важным тезисом, прозвучавшим в ходе дискуссии, стала озвученная Виктором Достовым мысль, что источником регуляторного арбитража может выступать подход к регулированию отрасли. «На самом деле надо регулировать функцию. Если компания занимается международными денежными переводами, не важно, какой это институт, должна регулироваться функция и к этой части ее деятельности должны предъявляться соответствующие требования. Не важно, погружен эта компания в некий банк, или это НКО, или она называет это банковским переводом, или это переводы электронных денег».

Павел Шуст, Ассоциация участников рынка электронных денег и денежных переводов

Касаясь темы источников регуляторных арбитражей, Павел Шуст заметил, что таковыми могут быть чрезмерно завышенные регуляторные требования, что становится барьером для участников. «У нас есть верхняя планка, на которой стоят регулируемые участники рынка, и есть другие организации, которые пытаются использовать регулятивный арбитраж для того, чтобы получить дополнительную выгоду. И мы обсуждали, как бы эту нижнюю планку подтянуть к верхней, чтобы все соблюдали одни и те же требования. И это правильная позиция. Но, мне кажется, что мы еще дополнительно должны задуматься, насколько высока эта планка и почему она такая высокая».

Источником завышенных требований, в свою очередь, может быть отсутствие «процедуры оценки рисков и понимания того, какой результат мы хотим получить в итоге, а мы больше концентрируемся на процедуре, нежели на результате, и формируется определённый регулятивный арбитраж».

Мария Михайлова в качестве источника также добавила проблему доминирования во многих сегментах рынка небольшого числа крупных игроков. «Во всех секторах есть несколько доминирующих игроков, банков или других структур с государственным участием, которые занимают все ниши и во всех нишах работают. И эта проблема вынуждает искать способы, как на рынке закрепиться и что делать».

Танзила Яндиева, исходя из большого практического опыта коммуникации представляемого ею Экспобанка со стартапами, пытающимися выйти на финансовый рынок, рассказала, что часто приходится сталкиваться с отсутствием знаний о регулировании финансовой отрасли. «Бывает, что мы видим, что они намеренно пытаются завуалировать иными формами расчетов, счетами и т.д. свою деятельность, но бывает, что они просто не понимают, что есть регулирование финансово-денежного обращения, которое они организуют. И эта роль отведена банкам как тем, кто стоит на «фронте». «Здесь важен диалог». «Мы свою роль видим в участии первичном потоке – обрабатывать его, выстраивать коммуникацию. В части финансирования проектов самими стартапами – это не очень для рынка понятный и приятный с регуляторной точки зрений кейс».

Павел Самиев, ОПОРА РОССИИ

Павел Самиев привел несколько примеров, когда регуляторный арбитраж хоть и приводит к негативным последствиям для участников рынка, лишая их конкурентных преимуществ, для конечных потребителей выступает скорее благом, так как позволяет получать более качественные и дешевые услуги. «Можно ли это считать регулятивным арбитражем? Стоит ли с этим бороться? Ведь в этом ничего незаконного нет. В какой-то степени ущемляются не то, чтобы права, а конкурентные преимущества у российских компаний. Но парадокс в том, что клиент получает продукт даже, возможно, лучший, чем в поле регулирования от аналогичной российской компании. В этом смысле это сложный кейс».

Как отметил Виктор Достов, «может быть, иногда стоит закрывать глаза на арбитраж, он не всегда вреден. Это просто последствия естественного функционального, продуктового, технологического развития».

По материалам Национальной платежной ассоциации